Inbrengwaarden: niet statisch maar dynamisch

Bij de vijfde herziening van het exploitatieplan “Buiksloterham” door de raad van de gemeente Amsterdam komen verschillende (te) opmerkelijke aspecten naar voren. Met name de nieuwe wijze waarop de gemeenteraad de inbrengwaarden heeft begroot is bijzonder. Het exploitatieplan houdt dan ook geen stand bij de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2019:827). In deze bijdrage bespreek ik een aantal van deze aspecten.

Inbrengwaarden: niet statisch maar dynamisch

De gemeenteraad had bij deze vijfde herziening kennelijk in afwijking van eerdere herzieningen gekozen voor een andere raming van de inbrengwaarden. Bij de vijfde herziening is ervoor gekozen de inbrengwaarden te ramen op de in 2009 getaxeerde waarde, vermeerderd met een rente. Appellanten stellen dat hierdoor ten onrechte geen rekening is gehouden met de feitelijke waardeontwikkeling van de gronden en gewijzigde feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan sinds 2009. Als waarde verhogende omstandigheden wordt gewezen op een onherroepelijk geworden omgevingsvergunningen en gedane investeringen.

De gemeenteraad licht toe dat in deze structurele (vijfde) herziening de indexering op basis van marktontwikkelingen is losgelaten. Hiervoor is gekozen omdat deze methode minder onderhevig is aan conjunctuurschommelingen. Daarom biedt deze methode grondeigenaren meer zekerheid. Daarbij komt dat deze methode het meest past bij de fictie dat de gemeente alle gronden aankoopt waar bij het opstellen van een exploitatieplan van wordt uitgegaan.

Omdat wordt uitgegaan van de fictie dat de gemeente de gronden in 2009 heeft gekocht en dat het geld daarvoor moet worden geleend tot daar opbrengsten tegenover staan, wordt de inbrengwaarde vermeerderd met rente. Volgens de raad hoeven de na vaststelling van het (eerste, nog niet herziene) exploitatieplan onherroepelijk geworden omgevingsvergunningen en de gedane investeringen, gelet op deze fictie, niet te worden betrokken bij de inbrengwaarden.

De Afdeling oordeelt dat de gemeenteraad ten onrechte in afwijking van de eerder gehanteerde methode is overgestapt naar een methode waarin de inbrengwaarden een statisch karakter hebben en niet wordt gekeken naar omstandigheden die plaats hebben gevonden na vaststelling van het exploitatieplan. Belangrijk daarbij is dat inbrengwaarden worden beschouwd als geraamde kosten in verband met de exploitatie van de gronden. Een raming kan en moet in voorkomend geval worden herzien. Inbrengwaarden zijn daarop geen uitzondering. De Afdeling verwijst naar haar eerdere uitspraak inzake de herziening van het exploitatieplan Harselaar-Driehoek (ECLI:NL:RVS:2018:903). In die uitspraak overweegt de Afdeling eveneens dat inbrengwaarden, anders dan de raad van de gemeente Amsterdam veronderstelt, geen statisch, maar een dynamisch karakter hebben. Hiermee is ook herziening van de geraamde inbrengwaarden van gronden in voorkomend geval noodzakelijk.

Gelet op de door appellanten genoemde omstandigheden had de gemeenteraad de geraamde inbrengwaarden moeten te actualiseren. Dit is volgens de Afdeling temeer het geval gezien de ontwikkelingen op de onroerend goed- en bouwmarkt van de afgelopen jaren. Hiermee is het besluit door de gemeenteraad onzorgvuldig voorbereid.

Anterieure overeenkomst en staatssteun?

Een van de appellanten stelde dat sprake zou zijn van een directe relatie tussen de in de anterieure overeenkomsten tussen de gemeente en derden overeengekomen kostenbijdrage en de op grond van de onderhavige herziening te betalen exploitatiebijdrage. Eigenaren die een anterieure overeenkomst hebben gesloten met de gemeente zouden veel minder betalen voor min of meer dezelfde ontwikkeling. Hiermee zou sprake zijn van ongeoorloofde staatssteun.

De Afdeling overweegt dat de Wro niet verplicht de exploitatiebijdrage gelijk te stellen aan de bijdragen uit anterieure overeenkomsten. Als de contractueel afgesproken bijdrage achteraf te laag blijkt te zijn, komt dit risico voor rekening van de gemeente. Zelfs al zou sprake zijn van ongeoorloofde staatssteun maakt dat volgens de Afdeling de verschuldigde exploitatiebijdragen nog niet onrechtmatig. De in een anterieure overeenkomst afgesproken bijdragen hebben immers geen invloed op de hoogte van de exploitatiebijdrage.

Sloopkosten en inbrengwaarde

Ten onrechte heeft de gemeenteraad de verwachte sloopkosten voor een bepaald perceel niet meegerekend in de exploitatieopzet. Van belang is de fictie dat de gemeente de gronden in het exploitatiegebied verwerft. Vervolgens verricht de gemeente de handelingen om de gronden uit te kunnen geven in onmiddellijk voor bouwactiviteiten beschikbare kavels. Tot slot geeft zij de gronden uit. De gemeente verwerft deze grond tegen de werkelijke waarde als bedoeld in de Onteigeningswet. In onderhavig geval was dat kennelijk de gebruikswaarde.

Anders dan de gemeenteraad heeft betoogd betekent dit niet dat sloopkosten niet in de exploitatieopzet thuishoren. De gemeente had bij voornoemde fictie deze sloopkosten immers ook moeten maken. Het is onjuist deze sloopkosten geheel voor rekening van de grondeigenaar te laten komen als hij de bestemming zelf wil realiseren.
Gelet op het voorgaande heeft de raad in strijd met artikel 6.2.3 van het Bro en artikel 3:2 van de Awb, de sloopkosten niet opgenomen in de exploitatieopzet.

Overige aspecten

Uitspraken over (herzieningen van) exploitatieplannen zijn vaker uitgebreid, zo ook deze keer. De uitspraak bevat verder nog interessante overwegingen over de looptijd van het exploitatieplan, plankosten, de raming van overige kosten, het toerekeningspercentage bovenwijkse voorzieningen en de gemeentelijke bijdrage infrastructuur.

Meer informatie?

Voor meer informatie over dit onderwerp of andere vragen over grondverwerving kunt u contact opnemen met Carola van Andel, onteigeningsadvocaat, (t: +31 (0)6 13 00 45 93 of e: carola.vanandel@nysingh.nl).