Tijdelijke gedoogplicht Waterwet: oppervlakte-eis en aanwezige bouwwerken en beplanting

ECLI:NL:RVS:2015:2894 en ECLI:NL:RVS:2015:2895

Op 16 september 2015 heeft de Afdeling bestuursrechtspreek van de Raad van State (hierna: de Afdeling) uitspraak gedaan in twee gedoogplichtprocedures. In beide kwesties ging het om een door het college van dijkgraaf en heemraden van Waterschap Vallei en Veluwe (hierna: het college) opgelegde gedoogplicht in verband met de uitvoering van het Projectplan Veiligheid Zuidelijke Randmeren en Eem. Beide uitspraken zijn interessant om kort bij stil te staan.

Oppervlakte-eis en duur tijdelijke werkzaamheden

In de eerste kwestie is aan de rechthebbende van de benodigde grond de verplichting opgelegd om te gedogen dat delen van zijn percelen (deels eigendom, deels pacht) tijdelijk worden gebruikt als rij- en werkterrein. De rechthebbende stelt in deze procedure dat het college hem ten onrechte een gedoogplicht heeft opgelegd, omdat zijn belangen onteigening zouden vorderen. Daarbij stelt hij dat zijn belangen onevenredig worden geschaad, omdat de duur van de werkzaamheden niet duidelijk is opgenomen in de gedoogbeschikking. Volgens de belanghebbende zou het bestreden besluit het ten onrechte mogelijk maken dat hij ter plaatse gedurende een periode van 25 maanden werkzaamheden zou moeten dulden.

De Afdeling overweegt eerst dat artikel 5.24 van de Waterwet bepaalt dat de gedoogplicht slechts mag worden opgelegd wanneer de belangen van rechthebbenden onteigening niet vorderen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 juni 2013 ECLI:NL:RVS:CA3668), is voor het antwoord op de vraag of de belangen van een rechthebbende onteigening vorderen, de voor de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk benodigde grondoppervlakte in verhouding tot het totale grondoppervlak van de rechthebbende van belang. Voorts is van belang of zich bijzondere omstandigheden voordoen, zoals de omstandigheid dat de bruikbaarheid van de rest van een perceel vermindert als gevolg van de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk op een gedeelte van dat perceel.

Vervolgens concludeert de Afdeling dat, gelet op de totale oppervlakte van de gronden die de rechthebbende in eigendom en pacht heeft (153.290 m²), de oppervlakte waar de gedoogplicht op ziet (9.962 m²) als relatief gering kan worden beschouwd. In zoverre heeft het college zich volgens de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van de rechthebbende onteigening niet vordert.

Opvallend is dat de Afdeling met geen woord rept over het feit dat het hier, anders dan in de aangehaalde uitspraak van 19 juni 2013, een tijdelijke gedoogplicht betreft. De vraag is of de Afdeling zich van dit verschil met de uitspraak van 19 juni 2013 bewust is geweest. Eerder, in de uitspraak van 24 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1991), heeft de Afdeling namelijk een vergelijkbaar oordeel afgegeven (zie tevens deze eerdere bijdrage van Bas ten Kate). Uit die uitspraak volgt evenmin dat de Afdeling heeft stilgestaan bij het verschil tussen een tijdelijke en een permanente gedoogplicht. Deze laatste uitspraak was bovendien opmerkelijk, aangezien de voorzieningenrechter eerder (uitspraak van 13 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:151) over diezelfde gedoogplicht oordeelde dat de belangen van de eigenaar geen onteigening vorderden, vanwege het feit dat het hier een tijdelijke gedoogplicht betrof.

Uit alle hiervoor genoemde uitspraken volgt overigens niet dat op het vlak van de oppervlakte-eis discussie tussen partijen is geweest, hetgeen kennelijk aanleiding voor de Afdeling is geweest om ook niet uitgebreid stil te staan bij dit aspect. Toch lijkt deze toepassing van de oppervlakte-eis bij tijdelijke gedoogplichten niet gelukkig. Onder omstandigheden zou immers aanvaardbaar kunnen zijn dat alle gronden van een rechthebbende krachtens een gedoogplicht ontnomen worden, bijvoorbeeld als het gaat om een korte periode en de grond na die periode weer volledig bruikbaar is. Als in die situatie een oppervlakte-eis wordt gehanteerd, is echter onteigening aangewezen.

Naast de toepassing van de oppervlakte-eis geeft deze uitspraak opnieuw een mooi voorbeeld van de mogelijkheid om alvast een gedoogplicht op te leggen, ook al staat de definitieve planning van de werkzaamheden nog niet vast. De exacte duur van de werkzaamheden hoeft nog niet in de gedoogbeschikking te zijn opgenomen. Het college kon in deze situatie in de gedoogbeschikking volstaan met een globale planning om deze planning vervolgens, na gunning van het werk aan en afspraken met de aannemer, concreet te maken. De Afdeling oordeelt dat overigens geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die maken dat de belangen van de rechthebbende onteigening vorderen. De gedoogbeschikking houdt derhalve stand.

Oppervlakte-eis en aanwezige bouwwerken en beplanting

Ook in deze tweede kwestie is aan de rechthebbenden een gedoogplicht opgelegd dat diens gronden tijdelijk worden gebruikt als rij- en werkterrein en ook in deze kwestie past de Afdeling de oppervlakte-eis toe. In deze situatie betreft de tijdelijk benodigde grond 6,9% van het totale grondoppervlak. Dit betreft volgens de Afdeling nog steeds een relatief geringe oppervlakte.

Uit eerdere uitspraken waar de Afdeling de oppervlakte-eis heeft toegepast bij permanente gedoogplichten volgt dat het percentage waarbij nog van een relatief geringe oppervlakte gesproken kan worden ergens ligt tussen de 2,6% (ABRvS 25 juni 1990, ECLI:NL:RVS:1990:AN1787) en 16,7% (ABRvS 24 juli 2013, ECLI:NL:RVS2013:CA3668). De vraag is of met onderhavige uitspraak in de hand deze ondergrens ook voor permanente gedoogplichten kan worden bijgesteld naar 6,9%, of dat dit percentage alleen wat zegt over gevallen waarin een tijdelijke gedoogplicht wordt opgelegd.

Deze tweede uitspraak biedt naast het voorgaande nog een interessant aspect. Op de betrokken grond bevindt zich namelijk volgens de uitspraak een hooiberg, bestrating, beplanting en afrastering, die volgens de gedoogbeschikking verwijderd zullen worden. Daarnaast zal een overrit ten behoeve van de rechthebbenden worden aangelegd, zal de grond nadien geëgaliseerd en ingezaaid worden opgeleverd en zullen hekken en afrastering worden herplaatst. De Afdeling verklaart het beroep ongegrond en overweegt onder meer als volgt:

“De door [appellant A] en [appellant B] gestelde omstandigheid dat bouwwerken en beplantingen verloren gaan als gevolg van de werkzaamheden geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de belangen van [appellant A] en [appellant B] onteigening vorderen. Niet is gebleken dat de bruikbaarheid van de delen van de percelen waarop de werkzaamheden worden verricht na deze werkzaamheden zal afnemen. Evenmin is gebleken dat de bouwwerken en beplantingen na de werkzaamheden niet meer kunnen worden herbouwd respectievelijk geplant. In zoverre bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte is overgegaan tot het opleggen van een gedoogplicht.”

Dit lijkt een verstrekkend oordeel van de Afdeling die de inzet van de gedoogplicht als instrument bepaald zou vergemakkelijken. Uit de uitspraak volgt evenwel niet dat tussen partijen discussie is geweest over de mogelijkheid om de hooiberg (al dan niet in oorspronkelijke staat) te herbouwen. Als hier wel discussie tussen partijen over geweest zou zijn, vraag ik mij af of de Afdeling had kunnen volstaan met deze overweging.