NKL Groningen: hardheidsclausule bij verlegregeling kabels en leidingen

Ruimtelijke ontwikkelingen zorgen ervoor dat de druk op de ondergrond steeds groter wordt. Geregeld komen door infrastructurele werken, woningbouw of andere ontwikkelingen kabels en leidingen gedrang. Over de vraag wie de verlegkosten van kabels en leidingen moet dragen wordt weliswaar vaak gediscussieerd, maar niet vaak geprocedeerd. De uitspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State van 12 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1934) geeft een uitgebreid Gronings voorbeeld.

Kabels en leidingen bij baggerwerkzaamheden

Om vaarwegen geschikt te houden voor de scheepvaart, is onderhoud door onder andere baggerwerkzaamheden noodzakelijk. Het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen (hierna: het college) vraagt vergunninghouders kabels en leidingen te verleggen, als die minder dan een meter diep vanaf de bodem komen te liggen. Hiermee wordt geprobeerd schade aan kabels en leidingen door het ankeren van schepen te voorkomen.

Het Waterbedrijf Groningen heeft sinds 1950 een vergunning voor het leggen van waterleidingzinkers met aansluitende buisleidingen onder het Winschoterdiep. Vanwege baggerwerkzaamheden verzoekt het college het Waterbedrijf om deze waterleidingzinkers aan te passen. Bij dezelfde brief wordt tevens de toestemming (vergunning) voor de ligging ingetrokken. Hierdoor liggen de waterleidingzinkers zonder toestemming in provinciale grond en is het Waterbedrijf gehouden deze te verwijderen.

Nadeelcompensatie NKL Groningen

Het Waterbedrijf verzoekt met verwijzing naar de Nadeelcompensatieregeling verleggen kabels en leidingen Groningen 2006 (hierna: NKL) om nadeelcompensatie vanwege de buitengebruikstelling van vier waterleidingzinkers.

Deze provinciale NKL is weliswaar gestoeld op, maar niet te verwarren met de Nadeelcompensatieregeling verleggen kabels en leidingen in en buiten rijkswaterstaatswerken en spoorwegwerken 1999 (NKL 1999) van de minister van Infrastructuur en Waterstaat.

Het Waterbedrijf raamt de met deze buitengebruikstelling gemoeide kosten van ontwerp, begeleiding en uitvoering van de werkzaamheden op totaal € 83.775,- en vraagt het college om een tegemoetkoming van € 62.081,-. De totale kosten als gevolg van de ingetrokken vergunning vanwege de baggerwerkzaamheden schat het Waterbedrijf overigens op een fors hoger bedrag, namelijk € 2.634.775,-.

Kruisende leidingen

Het college vraagt de SAOZ om advies. Samengevat komt de SAOZ tot de conclusie dat het verzoek kruisende leidingen betreft, gelegen in natte infrastructuur en dat de zinkers 61-63 jaar oud waren bij besluitvorming. Hiermee is het regime van artikel 4, lid 2 NKL en bijlage 2 van toepassing.

In bijlage 2 is geregeld dat de ouderdom van de ingetrokken vergunning doorslaggevend is voor het ‘maatschappelijk risico’ bij schade wegens de verlegging van een kruisende leiding in natte infrastructuur. Bij een in te trekken vergunning die ouder is dan 30 jaar, zoals in onderhavig geval,  is de vergoeding vervolgens nihil.

Hardheidsclausule vanwege resterende technische levensduur

Omdat de technische levensduur van de leidingen nog niet was verstrekken, beroept het Waterbedrijf zich op de hardheidsclausule uit de artikel 6 en 10 van de NKL. Daarbij wijst het Waterbedrijf ook op de totale kosten van € 2.634.775,- als bijzondere omstandigheid die een beroep op de hardheidsclausule rechtvaardigen.

De SOAZ adviseert het college de hardheidsclausule niet toe te passen. De leidingen waren in economische zin namelijk wel afgeschreven. Dit zou een indicatie zijn voor autonome vervanging. Bovendien is de relatieve omvang van de verleggingskosten ten opzichte van de totale bedrijfskosten (2,9 %) niet zodanig dat dit redelijkerwijs zal leiden tot een schrijnende financiële situatie aan de zijde van het Waterbedrijf. De SAOZ zoekt hiervoor (kennelijk naar analogie) ook aansluiting bij de minimale drempel van 2% uit art. 6.2 lid 2 Wet ruimtelijke ordening. Het college neemt het oordeel van de SAOZ over.

Het Waterbedrijf gaat in bezwaar. De bezwarencommissie geeft aan dat vrijwel alle omstandigheden die het Waterbedrijf noemt in het kader van de hardheidsclausule, zich in de meeste gevallen zullen voordoen waarin de toestemming om te liggen in natte infrastructuur wordt ingetrokken. Bijvoorbeeld:

• aansluitende leidingen moeten worden aangepast;
• zinkers worden buiten bedrijf gesteld;
• zinkers hadden nog een technische levensduur van dertig jaar;
• er wordt schade geleden vanwege de verlegging;
• Waterbedrijf had geen andere keuze dan de leidingen kruisen aan te leggen; en
• de kosten moeten worden verdisconteerd in de kosten van dienstverlening.

Al deze factoren maken volgens de bezwarencommissie nog niet dat het Waterbedrijf een geslaagd beroep op de hardheidsclausule kan doen.

Ten onrechte volledig kruisend?

In bezwaar geeft het Waterbedrijf verder aan dat ten onrechte de relevante leidingen als volledig kruisend zijn gekwalificeerd. Naast de waterleidingzinkers (kruisend) gaat het ook om aan weerszijden liggende buitenleidingen (leidingen buiten het beheergebied van de provincie). Deze zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Het is niet mogelijk de zinkers te verwijderen zonder ingrepen te verrichten aan deze leidingen buiten het beheergebied van de provincie.

In afwijking van het advies van de bezwarencommissie volgt het college deze kwalificatie van de leidingen niet. Volgens het college heeft het Waterbedrijf alleen verzocht om vergoeding van kosten die verband houden met werkzaamheden binnen het beheergebied van de provincie. Het college wijst het verzoek om vergoeding af.

NKL niet van toepassing?

De rechtbank oordeelt in beroep dat geen sprake is van het verleggen van kabels en leidingen, nu er geen nieuwe leidingen zijn aangelegd of leidingen zijn verplaatst. Hiermee is de NKL volgens de rechtbank niet van toepassing en heeft het college terecht geen vergoeding toegekend. Of het Waterbedrijf anderszins een aanspraak op een vergoeding ten titel van nadeelcompensatie zou hebben, laat de rechtbank in het midden.

Het Waterbedrijf gaat in hoger beroep bij de Afdeling en geeft aan dat de rechtbank ten onrechte een zuivel taalkundige uitleg aan het woord “verleggen” heeft gegeven. Hiermee heeft de rechtbank de NKL te strikt geïnterpreteerd. De rechtbank miskent ook dat bepaalde aanpassingen aan kabels en leidingen binnen de NKL passen. In dit geval heeft het Waterbedrijf bovendien het meest adequate alternatief tegen de maatschappelijk laagste kosten gekozen.

De Afdeling volgt dit betoog van het Waterbedrijf: de NKL is wel degelijk van toepassing. De rechtbank heeft daarnaast miskent dat haar uitleg ertoe zou kunnen leiden dat een vergunninghouder met het oog op zijn financiële belang bij het verkrijgen van een tegemoetkomen voor vervanging kiest. Dit terwijl een goedkopere oplossing voor handen is.

Afschrijvingsregeling

In hoger beroep licht het Waterbedrijf toe dat het verzoek ook ziet op kosten gemoeid met buitenleidingen. Op zitting heeft het college aangegeven dit niet langer te betwisten.

Het Waterbedrijf geeft aan dat bij besluit van 22 januari 2013 in de NKL geïntroduceerde afschrijvingsregeling onredelijk en ongemotiveerd is. Deze is niet gekoppeld aan de resterende technische levensduur van de leidingen, maar aan de leeftijd van de onderliggende vergunning. Hiermee zou een te ruim normaal maatschappelijk risico zijn gehanteerd. Dit terwijl op grond van de oude provinciale regeling nog wel vergoeding mogelijk was.

De Afdeling gaat hier niet in mee en oordeelt in r.o. 12.8. als volgt:

“De ouderdom van de vergunning is van belang voor de beslissing op een verzoek om nadeelcompensatie. Met het verstrijken van de tijd neemt het risico van een wijziging of intrekking van de vergunning, in verband met de werkzaamheden aan de infrastructuur die nopen tot aanpassing of verwijdering van leidingen, immers navenant toe. De vergunninghouder dient in zijn bedrijfsvoering rekening te houden met de mogelijkheid dat hij de leidingen –vroeg of laat- moet verleggen.”

Het ontbreken van mogelijkheden om vooraf schade te voorkomen, betekent volgens de Afdeling niet dat men deze schade bij de overheid neer kan leggen. Net als bij andere risicofactoren, zoals het weer of ziekte van werknemers, is dit in beginsel onderdeel van het normale ondernemersrisico.

Geen tegemoetkoming voor het Waterbedrijf

De Afdeling laat in het midden of de gewijzigde NKL in het nadeel van het Waterbedrijf is geweest. Gelet op het voorgaande is deze wijziging niet in strijd met het algemene beginsel van gelijkheid voor de openbare lasten. De wijziging kan kort gezegd door de beugel.

Ook over de vergoeding van kosten aan de buitenleidingen is de Afdeling kort. Deze komen in beginsel voor rekening van het Waterbedrijf. De aard van de schadeveroorzakende maatregel en de schade is immers volgens de Afdeling gelijk als bij de kruisende leidingen. In die situatie is geen reden om op een andere wijze invulling te geven aan het normaal maatschappelijk risico.

De hardheidsclausule is volgens de Afdeling terecht niet toegepast. Ook de kosten gemoeid moet het duurdere alternatief, verwijderen van de zinkers, konden op grond van de afschrijvingsregeling worden geweigerd. Voorts is niet bestreden dat de kosten ten opzichte van de totale bedrijfskosten geen abnormale last betekenen. Het Waterbedrijf ontvangt geen tegemoetkoming in de verlegkosten.

Buitenleiding op basis van zakelijk recht of gedoogplicht?

Onduidelijk is waarom de Afdeling geen aandacht besteedt aan de vraag hoe de conclusie uit r.o. 12.9 zich verhoudt met bijlage 4 uit de NKL. Bij buitenleidingen is de juridische grondslag voor de aanwezigheid van de leidingen van belang voor het normaal maatschappelijk risico. Zou de buitenleiding op grond van een zakelijk recht of een gedoogplicht ter plaatse liggen, zou de vergoeding van de verlegging op basis van de Onteigeningswet moeten worden bepaald. In dat geval is geen sprake van normaal maatschappelijk risico en doet de leeftijd van de vergunning niet ter zake.

Opletten bij vervanging kabels en leidingen

Tot besluit een punt van aandacht. Net als in de NKL 1999 is in deze provinciale NKL de vergoeding gekoppeld aan de leeftijd van de vergunning. De leeftijd van de kabel of leiding is niet relevant. Kabel- en leidingbeheerders moeten daarmee in de gaten houden dat bij (autonoom) vervangen van een kabel of leiding in beginsel geen nieuwe termijn gaat lopen. In dit soort situaties moet dus afstemming met de betreffende overheid gezocht worden om een nieuwe of gewijzigde vergunning te verkrijgen.

MEER INFORMATIE?

Meer informatie of sparren over kabels en leidingen, verlegregelingen, nadeelcompensatie of grondzaken? Neem gerust contact op met Carola van Andel (t: +31 (0)6 13 00 45 93 of e: carola.vanandel@nysingh.nl).