Gemeente niet-ontvankelijk vanwege geslaagd beroep op art. 17 Ow

Het gebeurt niet vaak, maar deze maand is een gemeente door de rechtbank niet-ontvankelijk verklaard in haar onteigeningsvordering vanwege een geslaagd beroep op art. 17 Onteigeningswet (Ow), (ECLI:NL:RBOBR:2015:2974). De rechtbank oordeelt dat de gemeente niet heeft voldaan aan haar plicht om te trachten hetgeen onteigend moet worden bij minnelijke overeenkomst te verkrijgen.

De rechtbank benadrukt met deze uitspraak dat de onderhandelingsplicht uit art. 17 Ow in eerste instantie ziet op de periode na het Koninklijk Besluit (KB). De slotsom van de rechtbank is dat uit de gang van zaken gedurende deze procedure niet voldoende voortvloeit dat onteigening in wezen onontkoombaar was, zodat de gemeente in de relevante periode (tussen Koninklijk Besluit en dagvaarding) niet kon volstaan met een laatste aanbod zonder nader te onderzoeken of er mogelijkheden waren voor minnelijke verwerving van de te onteigenen onroerende zaken.

Blijkens de uitspraak was de situatie in onderhavige kwestie als volgt. Medio 2013 was tussen partijen nagenoeg overeenstemming bereikt over minnelijke verwerving van hetgeen ter onteigening is aangewezen. Bij de schriftelijke vastlegging van deze overeenstemming ontstaat kennelijk een verschil van mening tussen partijen. De gemeente start vervolgens de administratieve onteigeningsprocedure.

In oktober 2013 verzoekt de eigenaar de gemeente alsnog over het voorstel van medio 2013 serieus overleg te voeren. Dit overleg vindt echter niet plaats voorafgaand aan de hoorzitting. De Kroon signaleert in het KB van 30 september 2014 dat het overleg weliswaar niet soepel is verlopen, maar dat de gemeente voorafgaand aan de start van de administratieve onteigeningsprocedure voldoende verwervingspogingen heeft ondernomen en dat het aannemelijk is dat ten tijde van het onteigeningsverzoek het minnelijk overleg voorlopig niet tot vrijwillige eigendomsoverdracht zou hebben geleid.

Uiteindelijk vindt in de zomer van 2014 (voor datum KB) een inhoudelijk overleg tussen partijen plaats. Nadien stuurt de adviseur van de eigenaar de gemeente een voorstel om minnelijk tot overeenstemming te komen. De gemeente wijst dit voorstel in een brief van 16 oktober 2014 af en geeft aan een gerechtelijke onteigeningsprocedure op te starten. De adviseur van de eigenaar vraagt om een toelichting en de gemeente verstrekt deze toelichting bij brief van 28 oktober 2014. Bij brief van 2 december 2014 doet de gemeente de eigenaar een finaal bod dat geldt tot 30 december 2014. Uit de uitspraak valt niet op te maken of op deze brief is gereageerd; het aanbod is in elk geval niet aanvaard. Uiteindelijk ziet de gemeente zich genoodzaakt de eigenaar te dagvaarden en de gerechtelijke onteigeningsprocedure te starten.

De rechtbank concludeert op basis van deze feiten dat in de relevante periode geen inhoudelijk overleg tussen partijen heeft plaatsgevonden. Volgens de rechtbank kon de gemeente, gelet op hetgeen zich voorafgaand aan het KB had afgespeeld, niet volstaan met enkel een brief met daarin een laatste aanbod. In zijn algemeenheid zou, volgens de rechtbank, een dergelijke handelswijze in beginsel toelaatbaar kunnen zijn, als moet worden geconcludeerd dat partijen blijkbaar waren ‘uitgepraat’. De houding van de onteigende partij kan bij dit oordeel een rol spelen.

Hier doet deze situatie zich naar het oordeel van de rechtbank niet voor. De rechtbank tilt zwaar aan het gegeven dat partijen medio 2013 nagenoeg minnelijke overeenstemming hadden bereikt en dat gedurende de procedure, zelfs na pleidooi, onduidelijk is gebleven waarom destijds minnelijke verwerving niet mogelijk bleek. Hetgeen voorafgaand aan het KB heeft plaatsgevonden laat zich in deze situatie naar het oordeel van de rechtbank moeilijk typeren als behoorlijk minnelijk overleg. Voor dit oordeel acht de rechtbank relevant dat het aanbod door de gemeente steeds is verlaagd, telkens is bestempeld als ‘laatste aanbod’, het overleg na ontvangst van het KB abrupt is afgebroken en niet inhoudelijk is gesproken over verwerving van alleen hetgeen ter onteigening is aangewezen.

De rechtbank hanteert het criterium dat ‘onteigening in wezen onontkoombaar was’. Hanteert de rechtbank hiermee niet een te zware maatstaf? De rechtbank laat deze maatstaf in deze procedure (enkel) los op de periode voorafgaand aan het KB en de vraag wat van een onteigenende overheid gelet op art. 17 Ow redelijkerwijs verwacht mag worden aan minnelijk overleg na afgifte van het KB. Hiermee is wel iets voor de aanpak van de rechtbank te zeggen. Tegelijkertijd roept deze maatstaf de vraag op: wanneer is onteigening in wezen onontkoombaar? Hiervoor zijn telkens de omstandigheden van het geval doorslaggevend. De rechtbank spreekt van een situatie dat partijen blijkbaar zijn ‘uitgepraat’. Alleen als die situatie zich voordoet, kan volgens de rechtbank na KB worden volstaan met alleen een schriftelijk bod. Anders zal na KB nog een onderhandelingsronde (schriftelijk of in een overleg) plaats moeten vinden.

Volgens de Hoge Raad (8 april 1998, ECLI:NL:HR:1998:ZD2955, NJ 1999/24 met noot PCEvW) dient de rechtbank bij een beroep op art. 17 Ow te bezien of het na KB gedane aanbod van dien aard is dat moet worden aangenomen dat de onteigenaar in de periode tussen het definitief worden van het onteigeningsbesluit en het uitbrengen van de dagvaarding te werk is gegaan als ware het voorschrift van artikel 17 Ow een vrijwel te verwaarlozen formaliteit, hetgeen in strijd zou zijn met de strekking van dat artikel om zo mogelijk een geding te vermijden.

Uit de uitspraak lijkt te volgen dat de rechtbank van oordeel is dat de gemeente te werk is gegaan als ware het voorschrift van artikel 17 Ow een vrijwel te verwaarlozen formaliteit. De rechtbank past de maatstaf van de Hoge Raad echter niet expliciet toe. Waar onderhavige uitspraak echter onvoldoende duidelijkheid over geeft, is de vraag of de eigenaar heeft gereageerd op het laatste aanbod van de gemeente van 2 december 2014. Indien de eigenaar in het geheel niet op deze brief heeft gereageerd, kan hij moeilijk de gemeente tegenwerpen dat de gemeente onvoldoende serieus heeft onderhandeld en lijkt een beroep op art. 17 Ow bij voorbaat niet te kunnen slagen. Indien de eigenaar wel op dit aanbod gereageerd zou hebben, ligt het voor de hand dat dit aspect in de uitspraak behandeld zou zijn.

Of de gemeente in hoger beroep gaat tegen deze uitspraak (wanneer de onteigening niet wordt uitgesproken staat hoger beroep, anders dan in de onteigeningsprocedure gebruikelijk is, wel open) vooralsnog onduidelijk. Denkbaar is dat de gemeente (alsnog) een nieuwe onderhandelingsronde inlast om daarna, bij uitblijven van overeenstemming, opnieuw tot dagvaarding over te gaan. Die laatste weg zal vermoedelijk sneller tot het verkrijgen van de eigendom leiden.