Gedoogplichten: geen gecoördineerde voorbereiding

Gedoogplichten hoeven niet gecoördineerd met het projectplan Waterwet voorbereid te worden, zo heeft de rechtbank Den Haag geoordeeld (ECLI:NL:RBDHA:2021:12575). Het bestuursorgaan bevordert gecoördineerde voorbereiding van de besluiten die nodig zijn ter uitvoering van het projectplan, zo is bepaald in de Waterwet. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat besluiten inzake onteigening en nadeelcompensatie daarvan zijn uitgezonderd. Hieronder moeten dus ook gedoogbesluiten als bedoeld in art. 5.24 Waterwet worden begrepen. Bovendien volgt niet uit de wet, noch uit de wetsgeschiedenis, dat de coördinatieregeling ertoe verplicht om uitvoeringsbesluiten, gecoördineerd te behandelen, aldus de rechtbank.

Beroepen tegen Projectplan Waterwet Provincie Zuid-Holland

Het vonnis dateert van 16 maart 2021, maar is gisteren (23 november 2021) pas gepubliceerd.

Wat was het geval?

De provincie Zuid-Holland is beheerder van een vaarwegnet van circa 143 km, waarvan de Gouwe onderdeel uitmaakt. Circa 15 km van de oeverconstructie van de Gouwe dient te worden vervangen. In dat kader hebben GS van de provincie het projectplan Waterwet Oeververvanging Gouwe voor werkvak 8 vastgesteld. Daartegen is beroep ingesteld door een aantal eigenaren van gronden in het gebied die zich niet konden verenigen met de nadelige gevolgen van het projectplan voor de gebruiksmogelijkheden van hun percelen. De rechtbank heeft die beroepen echter ongegrond verklaard.

Het vonnis bevat meerdere interessante aspecten, maar in dit blog sta ik stil bij de bezwaren van de eigenaren tegen het projectplan vanwege de gevolgen daarvoor voor hun eigendom en het feit dat de gedoogbeschikkingen niet gecoördineerd met het projectplan zijn voorbereid.

Gecoördineerde voorbereiding van projectplan en uitvoeringsbesluiten

De artikelen 5.5 e.v. Waterwet zien op de projectprocedure van waterstaatswerken, waarin onder meer is geregeld (artikelen 5.8 tot en met 5.12) dat een bestuursorgaan gecoördineerde voorbereiding bevordert van de besluiten die nodig zijn ter uitvoering van het projectplan.

Gedoogplichtprocedure

Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat de gedoogplichtprocedure onlosmakelijk verbonden is met de projectprocedure, nu dit impliciet in het projectplan is opgenomen. De gedoogbeschikkingen hebben daarom volgens hen als voorbereidingsbesluit van het projectplanbesluit te gelden. Eisers hebben daarom de rechtbank verzocht om ook het ‘UOV-toepassingsbesluit ontwerp gedoogplichtbeschikking’ te vernietigen.

Op zichzelf lijkt juist dat gedoogbeschikkingen in bepaalde gevallen als uitvoeringsbesluit moeten worden aangemerkt. Toch hoeven ze niet gecoördineerd voorbereid te worden, valt in dit vonnis te lezen.

De rechtbank overweegt dat uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, 2006/07, 30 818, nr. 3, blz. 105) blijkt dat de artikelen 5.8 tot en met 5.12 betrekking hebben op alle besluiten die nodig zijn ter uitvoering van het projectplan, met uitzondering van eventuele onteigeningsbesluiten en besluiten inzake nadeelcompensatie. Hieronder dienen ook gedoogbesluiten te worden begrepen. Van een onlosmakelijke samenhang van de projectplanprocedure en de procedure inzake het opleggen van gedoogplichten is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. Bovendien volgt noch uit de tekst van artikel 5.8, eerste lid, Waterwet noch uit de geschiedenis van de totstandkoming van die wet dat de in dit artikel opgenomen coördinatieregeling ertoe verplicht besluiten die nodig zijn ter uitvoering van een projectplan, gecoördineerd te behandelen.

Er valt veel voor te zeggen dat als onteigeningsbesluiten zijn uitgesloten van toepassing van de coördinatieregeling dat ook voor gedoogbeschikkingen geldt. Onteigeningsbesluiten en  gedoogbeschikkingen zijn immers in zekere zin vergelijkbaar. Beide instrumenten maken inbreuk op private rechten om werkzaamheden te kunnen uitvoeren.

Deze eigenaren hadden verder betoogd dat in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel was gehandeld door een gedoogplichtprocedure te starten, voordat de besluitvorming betreffende het projectplan in rechte vaststaat. De rechtbank gaat daar evenmin in mee en overweegt dat niet is vereist dat eventuele andere procedures zijn afgerond voordat een gedoogplicht wordt opgelegd. Vaste lijn in de rechtspraak is dat evenmin is vereist dat een bestuursorgaan ten tijde van het vaststellen van een projectplan overeenstemming heeft bereikt met derden over de te treffen voorzieningen om nadelige gevolgen weg te nemen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3310). Ook deze beroepsgrond slaagt dan ook niet. Nu in deze procedure enkel de vaststelling van het projectplan voorlag, heeft de rechtbank de (inhoudelijke) gronden ten aanzien van de gedoogplichtprocedure en de ‘overeenkomst zakelijk recht’ verder niet bij de beoordeling betrokken.

Gevolgen voor particulier eigendom

Eisers stelden zich ook op het standpunt dat sprake was van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat GS niet de nodige kennis omtrent de eigendomssituatie hebben vergaard en een belangenafweging achterwege hebben gelaten. Van belang is met name dat eisers stellen dat het projectplan inbreuk maakt op hun eigendomsrecht, vanwege het aanbrengen van groutankers onder hun percelen. De rechtbank overweegt dat dit aanbrengen gebeurt vanaf het water, zodat de tuinen van eisers zoveel mogelijk intact blijven. Bij sommige eisers is daarbij ook tijdelijk sprake van overlast doordat een (deel van de) werkstrook zich op hun eigendom bevindt.

De rechtbank wijst erop dat in de Memorie van Toelichting (MvT, r.o. 8.3.1) ook nog vermeld is dat per project zal moeten worden bezien wat de mogelijk nadelige gevolgen van de uitvoering zijn en welke concrete voorzieningen ter beperking of ongedaanmaking daarvan kunnen worden getroffen. Daarbij is overwogen dat er uiteraard altijd nadelige gevolgen zijn, die naar hun aard niet of niet volledig door feitelijke maatregelen kunnen worden gecompenseerd. Zo kan de overlast die wordt veroorzaakt door de uitvoering van een werk, vaak wel worden beperkt, maar niet altijd volledig worden voorkomen. Ook kan de uitvoering van een project blijvend gevolgen hebben voor de omgeving, die niet of niet geheel door middel van feitelijke voorzieningen kunnen worden gecompenseerd. In dergelijke gevallen zal moeten worden bezien of een financiële compensatie op zijn plaats is (zie in dat verband artikel 7.14), aldus de MvT.

De rechtbank overweegt dat hoewel iedere natuurlijke- of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom, dit de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang, onverlet laat (zie o.a. ABRS 15 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2969). Het projectplan is een zodanige regulering. Het is onvermijdelijk dat bij de uitvoering van een projectplan sprake is van (enige) inbreuk op de eigendomsrechten van omwonenden. In dit geval gaat het om het aanbrengen van groutankers in de gronden van eisers. Dat eisers het hier niet mee eens zijn, kan de rechtbank volgen. Dit wil echter niet zeggen dat de eigendomssituaties voor GS niet inzichtelijk zijn en dat ten onrechte geen belangenafweging heeft plaatsgevonden. GS hebben wel degelijk de gevolgen in kaart gebracht en zijn daarover met de betrokkenen in gesprek gegaan. Voor de rechtbank staat vast dat de eigendomssituaties van eisers en de effecten van het projectplan daarop duidelijk zijn voor GS. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de belangen van eisers onvoldoende bij de besluitvorming zijn betrokken en dat in dit licht onzorgvuldig zou  gehandeld. De beroepsgrond slaagt niet.

MEER WETEN?

Wilt u meer weten over de gedoogplichten of grondverwerving? Neem dan contact op met Jessica de Roos (t: +31 (0)6 51 38 50 02 of e: jessica.deroos@nysingh.nl) of één van onze andere specialisten.