Fosfaatreductieplan 2017 géén vorm van onteigening

Het Fosfaatreductieplan 2017 houdt in algemene zin stand, zo heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) op 21 augustus 2018 (o.a. ECLI:NL:CBB:2018:417) beslist in reactie op de beroepen van melkveehouders tegen de door de minister van LNV opgelegde heffingen. De minister moet echter nieuwe besluiten nemen over de heffingen en hierbij de individuele belangen van de betrokken melkveehouders zorgvuldiger wegen.

Inmenging in eigendomsrecht in algemene zin voorzienbaar

Bij het houden van meer koeien dan op de peildatum 2 juli 2015 moeten melkveehouders een heffing betalen. Inzet van de procedure was dat volgens de melkveehouders deze heffingen in strijd zijn met hun eigendomsrecht. In het bijzonder deden de melkveehouders een beroep op het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EP bij het EVRM).

Of het Fosfaatreductieplan als zodanig de toets aan artikel 1 van het EP doorstaat, is mede afhankelijk van de vraag of de regeling voorzienbaar was. Het gaat hierbij om de gerechtvaardigde verwachting die de melkveehouder met betrekking tot het gebruik van zijn eigendom heeft.

Het CBb oordeelt dat de melkveehouders als professionals, in ieder geval op hoofdlijnen, bekend worden verondersteld met het bestaan van de derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede met de veeljarige mestproblematiek. Voor hen moet in algemene zin te voorzien zijn geweest dat een ongeremde groei van de melkveestapel in Nederland zou kunnen conflicteren met de aan de derogatie verbonden voorwaarden. Daarmee konden zij ook in algemene zin voorzien dat bedrijfsuitbreiding zou kunnen oplopen tegen de grenzen die het landelijk fosfaatplafond trekt. Op het niveau van het Fosfaatreductieplan als zodanig, is daarom volgens het CBb sprake van een fair balance als vereist volgens het Eerste Protocol bij het EVRM.

Uitzonderingen mogelijk

De volgende vraag is of het Fosfaatreductieplan 2017 in het geval van de individuele melkveehouder zodanig uitwerkt, dat in zijn geval sprake is van een bijzondere disproportionele last. Daarvan is pas sprake als een veehouder in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel. Voor de conclusie dat een dergelijke situatie zich voordoet, zijn bijzondere omstandigheden noodzakelijk.

Het CBb geeft aan dat niet ieder vermogensverlies  als een disproportionele last geldt. De beoordeling hangt af van alle individuele omstandigheden van het geval.

Minister moet nieuw besluit nemen

De minister heeft niet kunnen volstaan met het standpunt dat de betreffende appellerende melkveehouders in volle omvang het risico dragen van de eigen keuze om uit te breiden. De minister is niet ingegaan op de mate waarin de melkveehouder financieel wordt getroffen en welke gevolgen dit bijvoorbeeld heeft voor de continuïteit van de bedrijfsvoering. Dit is echter wel een element dat bij de belangenafweging die de minister moet maken een rol speelt.

Volgens het CBb valt op voorhand niet uit te sluiten dat de impact van het Fosfaatreductieplan voor sommige uitbreiders zo verstrekkend is, dat daaraan niet zonder enige vorm van compensatie, of ontheffing van de betalingsverplichting, voorbij kan worden gegaan. Door niet in te gaan op deze individuele belangen heeft de minister het besluit niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd.

Melkveehouders moeten inzicht in bedrijfsvoering geven

De uiteindelijke bewijslast dat sprake is van een disproportionele last, ligt bij de melkveehouder. Daarvoor is inzicht nodig in al zijn bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, zoals zijn vermogenspositie, de totale financieringspositie, eventuele nevenactiviteiten of overige inkomsten, eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden etc.

Daarbij moet de melkveehouder aangegeven waar en hoe deze gegevens leiden tot de slotsom dat sprake is van een disproportionele last. Bovendien moet worden aangetoond dat de investeringen daadwerkelijk betrekking hebben op de (voorgenomen) groei van het bedrijf die door het Fosfaatreductieplan wordt getroffen.

Géén onteigening

Het CBb heeft ook bezien of, hoewel formeel geen sprake is van onteigening, het Fosfaatreductieplan materieel wel hetzelfde effect sorteert. Dit naar aanleiding van het beroep van één van de melkveehouders dat de facto haar eigendomsrecht wordt ontnomen, omdat zij de door haar aangekochte stal door het Fosfaatreductieplan niet meer kan gebruiken. Zij meent dat er niet slechts sprake is van regulering van eigendom, maar van ontneming. Dit onderscheid is relevant, omdat ontneming enkel is toegestaan als daar een vorm van schadevergoeding tegenover staat.