Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte

In het Tijdschrift voor Bouwrecht van oktober 2021 (TBR 2021/122) annoteerde Bas ten Kate bij het Koninklijk Besluit van 12 mei 2021, nr. 2021000905 ,  (Onteigeningsplan Monnickendam-Galgeriet 2019).

Waar gaat het over?

Het verzoek aan de Kroon om gronden ter onteigening aan te wijzen strekt ter uitvoering van het bestemmingsplan Galgeriet Monnickendam. Dit bestemmingsplan voorziet in een volledige herontwikkeling van het verouderde bedrijventerrein het Galgeriet naar een gemengd woongebied met voorzieningen. Naast woningen komen er ook voorzieningen zoals een supermarkt en bibliotheek. Daarnaast voorziet het bestemmingsplan in de toevoeging van een toeristische functie in de vorm van een hotel. De volledige transformatie van het Galgeriet moet een ruimtelijke kwaliteitsimpuls gegeven aan Monnickendam.

Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte

Dit KB is vooral interessant omdat het hier gaat om een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte als bedoeld in artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (BuChw). Dit wetsartikel schept de mogelijkheid om meer flexibiliteit in een bestemmingsplan in te bouwen en het loopt daarmee vooruit op de Omgevingswet. Het is de vraag hoe deze flexibiliteit zich verhoudt tot de onteigeningsprocedure. De onteigening is immers ‘ultimum remedium’. Onteigening is alleen mogelijk als daartoe een noodzaak bestaat. Algemeen geldt dat die noodzaak alleen aantoonbaar bestaat indien vast staat waarvoor de te onteigenen gronden gebruikt zullen worden. Dat staat op gespannen voet met de in de ruimtelijke ordening zo gewenste flexibiliteit.

Artikel 7c lid 6 BuChw biedt flexibiliteit door toe te laten dat het bestemmingsplan regels stelt waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bij die regels aan te geven bevoegdheid afhankelijk is van beleidsregels. De raad of burgemeester en wethouders kunnen die beleidsregels vaststellen.

Onvoldoende concrete omschrijving?

Een van de reclamanten betoogt dat het werk waarvoor onteigend wordt onvoldoende concreet is. Beeldkwaliteitsplan en zakelijke beschrijving zouden een onvoldoende concrete omschrijving van het werk bevatten. De Kroon verwerpt deze zienswijze. Daarbij houdt de Kroon rekening met de inhoud van een drietal beleidsregels. Omdat in het bestemmingsplan een verwijzing naar de beleidsregels staat, hebben zij volgens de Kroon “een juridische status”.

Bij een flexibel bestemmingsplan zoals hier aan de orde ligt het voor de hand dat de Kroon ook kijkt naar de beleidsregels voor de vaststelling van het werk. Een andere uitleg zou immers kunnen betekenen dat een dergelijk plan nooit een grondslag voor onteigening kan bieden. Het sluit ook aan bij de huidige praktijk van onteigening op basis van een globaal bestemmingsplan, waarbij acht geslagen wordt op een verkavelingstekening.

Hoe verhoudt de flexibiliteit van het bestemmingsplan zich tot de onteigeningsprocedure?

De hamvraag blijft natuurlijk of en in hoeverre raad of college nog vrij is om de inhoud van de beleidsregels te wijzigen nadat de onteigeningsprocedure is afgerond. Die vraag komt hier niet aan de orde. Beantwoording van die vraag zal moeten gebeuren aan de hand van de criteria neergelegd in artikel 61 lid 4 Onteigeningswet (Ow). Artikel 61 Ow bevat een regeling voor niet of niet tijdige uitvoering van het werk na onteigening. Het vierde lid bepaalt dat onder werk waartoe onteigend wordt mede moet worden verstaan: niet ingrijpende aanpassingen of aanpassingen van geringe omvang van het werk ten behoeve waarvan onteigend wordt dan wel aanpassingen van het werk die passen binnen het kader ter uitvoering waarvan tot onteigening wordt overgegaan. Wanneer is dit het geval? De rechtspraak geeft hier nauwelijks handvatten voor. Voor de hand ligt de veronderstelling dat van een aanpassing als bedoeld in art. 61 lid 4 Ow in elk geval geen sprake is wanneer twijfel bestaat over of de onteigening tot stand zou zijn gekomen wanneer op basis van het aangepaste werk onteigend zou zijn.

In het geval de beleidsregels gewijzigd worden hangende de onteigeningsprocedure gelden vergelijkbare criteria, zo valt af te leiden uit HR 5 januari 2018, ECLI:NL:HR:2018:7 (Hedwigepolder).

Tot slot verdient aandacht dat de beleidsregels met de overige onteigeningsstukken ter visie waren gelegd. Dat lijkt mij ook noodzakelijk. Immers moet de omschrijving van het werk voldoende concreet zijn.

Meer weten?

Wilt u meer weten over dit onderwerp of over onteigening in het algemeen? Neemt u dan contact op met Bas ten Kate, onteigeningsadvocaat (t: +31 (0)6 53 18 12 14 of e: bas.tenkate@nysingh.nl).